Control fiscal de los recursos de la salud en Colombia (1a. parte) - Política Nacional - Reeditor.com

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Este documento registra algunos aspectos relevantes de pronunciamientos que ha hecho la actual administración de la Contraloría General de la República a la cabeza de Sandra Morelli Rico, en diferentes escenarios (Corte Constitucional, Consejo de Estado, Senado de la República, Cámara de Representantes, medios de comunicación), así como de algunas funciones de advertencia dirigidas por esta agencia de control a algunos de los actores intervinientes en el sistema de salud colombiano, relacionadas con la operación de dicho sistema desde la perspectiva del control fiscal.

En este consolidado, se consigna la posición de la Contraloría General de la República frente a algunos temas relacionados con el sistema de salud, posición siempre fronterizada por el ordenamiento jurídico vigente en Colombia. Se abordan, entre otros aspectos, los siguientes:

· Funciones de la Contraloría General de la República en el control de los recursos públicos de la salud

· Actuaciones de la Contraloría General de la República en el control de los recursos públicos de la salud

· Parafiscalidad de los recursos de la salud

· Responsabilidades fiscales de los actores del sistema

· Situación Financiera de las Empresas Promotoras de Salud

· La liquidez del sistema de salud

· La capitalización de las Empresas Promotoras de Salud

· El uso eventual de una “operación acordeón” en la actual crisis del sistema de salud

· El aseguramiento a cargo de las Empresas Promotoras de Salud

· La Unidad de Pago por Capitación (UPC) del sistema de salud

1. FUNCION DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN EL CONTROL DE LOS RECURSOS PUBLICOS DE LA SALUD

De acuerdo con lo establecido en el artículo 267 de la Constitución Política "(…) El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (…)". El mismo artículo señala que "(…) la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales (…)".

La Contraloría General de la República (CGR), en defensa de los intereses patrimoniales del Estado, propende por la eficiencia en el ejercicio de la función fiscalizadora, en virtud de la cual, la vigilancia de la gestión fiscal de la administración debe hacerse en forma técnica y oportuna, no solo con el fin de resarcir el posible daño al patrimonio estatal, sino advertir y reducir los riesgos que puedan menoscabar el patrimonio público.

De esta forma, la CGR no solo está en la obligación legal de pronunciarse en forma posterior y selectiva sobre la gestión y resultados del manejo de los recursos y bienes públicos; sino que debe advertir con criterio técnico, preventivo o proactivo, a los gestores públicos, del posible riesgo que se pueda presentar por conductas que afecten el patrimonio público y el cumplimiento de los fines del Estado al que se destina dicho patrimonio. En ese orden de ideas, la CGR ha estado permanentemente informando al gobierno nacional sobre la real situación del sector, sin perjuicio del ordinario ejercicio de sus funciones y cumplimiento después deberes y ha sentado explícitamente que respecto del nuevo paquete de medidas, aguarda poder conocerlas en su integridad y debidamente formalizadas.

En razón de lo anterior, bien puede estar cierto el país entero de que esta entidad no ha escatimado ni escatimará esfuerzos dentro del marco constitucional, para superar la grave crisis del sector salud. Así lo ha hecho con las medidas y acciones a que ya se han hecho referencia. Sin embargo es a otros órganos del poder público a quienes compete la actuación de conjurar la crisis del sector de la salud.

En esos términos entonces, la CGR, ha sostenido varias reuniones con el Gobierno, con el Congreso y con las Cortes, informando los resultados de las auditorias, los hallazgos y finalmente los procesos de Responsabilidad fiscal que se ha visto obligada a iniciar. Esa información es la misma que se ha presentado en la Corte Constitucional, en el Consejo de Estado y en el mismo Congreso de la República, y concretamente a la Plenaria del Senado los días 22 y 23 de mayo de 2012, e inclusive en la presente legislatura en el Senado de la República (31/julio/2012) y la Cámara de Representantes (01 y 21/agosto/2012).

2. ACTUACIONES DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN EL CONTROL DE LOS RECURSOS DE LA SALUD

Bajo el liderazgo de la Contralora Morelli Rico, la actual administración de la CGR, desde su inicio hace ya casi dos años, ha venido haciendo control y vigilancia fiscal sobre los recursos de la salud, poniendo en evidencia el desvío de los mismos que ha afectado de manera grave la solvencia y la liquidez de los actores comprometidos en la prestación de este derecho considerado como fundamental dentro del Estado social de derecho.

Más que corresponder a la CGR dictaminar las causas de la pérdida de las condiciones financieras de las Empresas Promotoras de Salud (EPS), labor que corresponde a los entes que fijan las políticas (Ministerio de Salud y Protección Social), que ejercen la supervisión, inspección, vigilancia y control de las EPS (Superintendencia Nacional de Salud) y que ejercen la regulación (Comisión de Regulación en Salud, CRES), lo que ha venido haciendo este ente de control y vigilancia de manera decidida es poniendo en evidencia el desvío de los recursos de la salud.

Sin embargo en aras de la precisión de los términos que se utilizan comúnmente cuando se hace referencia a la crisis financiera del sistema de salud y de manera específica de los operadores de los recursos, una cosa es que una EPS tenga un déficit operacional y otra que tenga problemas de iliquidez y otra que tenga defecto patrimonial o de solvencia. Es precisamente el control de todos esos indicadores financieros lo que se requiere de manera permanente con miras a asegurar que todos los actores involucrados en la prestación del servicio de salud de los colombianos tengan las mejores condiciones financieras.

Es evidente entonces que una cosa en conjurar una situación de déficit circunstancial y otra un déficit estructural. Una cosa es solucionar un problema de liquidez en una EPS y otra en una IPS. Igualmente una cosa distinta es tener un déficit patrimonial o de solvencia de una aseguradora y otra de una IPS. La inspección, control y vigilancia de estas instituciones deben ser cualitativamente diferentes como distintas las medidas y apoyos del Estado, teniendo siempre presente que el interés superior es la salud de los colombianos y no el balance de una empresa sea esta aseguradora o prestadora. Lo anterior sin perjuicio de tener un Sistema con operadores solventes que presten toda la garantía a la sociedad para la labor que están llamados a desempeñar.

En este orden de ideas hay que recordar que la CGR de manera decidida y directa ha realizado todas las actuaciones tendientes a que se logre la restitución a la liquidez de las EPS de los recursos parafiscales invertidos de manera indebida, así como el desmonte de operaciones de crédito y operaciones financieras con base en dichos recursos.

Un caso particular conocido por toda la opinión para solo citar un ejemplo, ha sido el de SALUDCOOP EPS, en donde una vez expedido el fallo del Consejo de Estado que dejó en firme el fallo del Tribunal Superior que anulaba la conciliación celebrada entre dicha EPS y la Superintendencia Nacional de Salud en torno a la decisión adoptada por esta última, en la que se ordenaba restituir cerca de setecientos mil millones de pesos a la liquidez de la entidad para asegurar una adecuada prestación del servicio de salud, hoy tan seriamente cuestionada, la CGR, en uso de sus facultades y funciones constitucionales y legales, en especial en lo atinente a preservar los recursos públicos y evitar su pérdida, requirió oportunamente tanto al Ministerio de Salud y Protección Social como a la Superintendencia Nacional de Salud, para que rindieran informe sobre los recursos recuperados y los procedimientos y mecanismos implementados para la recuperación inmediata de los recursos faltantes.

Así mismo se han exigido los informes sobre el desmonte de las operaciones de préstamo, donación, leasing, e inversión, que hayan sido financiadas con los ingresos derivados de la Unidad de Pago por Capitación (UPC), aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones u otros recursos parafiscales, que se le cobran a sus afiliados.

Con respecto a este particular, es pertinente mencionar que las acciones de la CGR van dirigidas no solo a lo expresado en el fallo del Consejo de Estado con respecto a SALUDCOOP EPS, sino a la exigencia en el cumplimiento de la Ley y reiterado por la jurisprudencia, con respecto a las demás Entidades del sector que de manera irregular hayan utilizado recursos parafiscales para la inversión en infraestructura u otras operaciones distintas a la prestación del servicio de salud.

Adicionalmente, se han requerido los informes sobre las acciones de control y procedimientos emprendidos por la Superintendencia Nacional de Salud para verificar que las EPS atiendan con recursos diferentes a las contribuciones parafiscales, los pagos por amortizaciones, intereses, indexaciones y otros costos que impliquen la restitución de los recursos mencionados.

También se ha instado a que los sujetos vigilados por la Superintendencia se abstengan de consumir liquidez generada por cualquier operación contable con los ingresos derivados de UPC, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones u otros definidos parafiscales, provenientes de sus afiliados.

No sobra mencionar que de no producirse la restitución de los recursos mencionados y el desmonte de las operaciones antes descritas, se procederá conforme a lo dispuesto en la normatividad vigente en materia de responsabilidad fiscal, lo que no excluye la responsabilidad penal y disciplinaria que esa falta de proceder, derive.

Adicionalmente, se requirió al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud, la información sobre los reportes a las diferentes entidades relacionadas en la norma, particularmente lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 11 de la Ley 1474 de 2011, así como la ilustración correspondiente, en cuanto a los procedimientos y mecanismos implementados para el control efectivo y verificación de cumplimiento, por parte de las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud y lo relacionado con la creación y puesta en marcha del Sistema Preventivo de Prácticas Riesgosas Financieras y de Atención en Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud que permita la identificación oportuna, el registro y seguimiento de estas conductas.

Ante el informe que la Superintendencia Nacional de Salud presentó en el mes de agosto de 2012 al Congreso de la República sobre la realidad financiera de las EPS por la falta de oportuno reporte informativo de esos operadores de recursos fiscales, la CGR, de conformidad con las facultades consagradas en el artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, advirtió al Ministerio de Salud y de la Protección Social y a la misma Superintendencia Nacional de Salud, que no debían escatimarse esfuerzos para la búsqueda y consecución, a la mayor brevedad posible, de información cierta y completa, de la totalidad de actores del sistema, que permita la toma de decisiones adecuadas y certeras con base en la normatividad vigente.

Igualmente, ante algunas menciones que se generaron como anuncios previos de medidas financieras que habrían de tomarse ante la situación de las EPS, la CGR procedió igualmente a recordarle tanto al Ministerio de Salud y de la Protección Social como a la misma Superintendencia Nacional de Salud, que la alteración de las reglas de juego actuales, producto de reformas sin que se conozca rápidamente el verdadero impacto de hacer una adecuada supervisión y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud sobre los estados financieros de las EPS, aplicando las medidas prudenciales y los institutos de salvamento que correspondan en orden a determinar y propender por el cumplimiento real de los indicadores actuales, podría generar en el futuro eventuales contingencias para el Estado y para el patrimonio público, derivadas de decisiones adoptadas con base en reformas y disposiciones nuevas.

3. PARAFISCALIDAD DE LOS RECURSOS DE LA SALUD

La definición como públicos de los recursos de la salud no es una novedad del ordenamiento jurídico colombiano: la Constitución, la Ley, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, así como sus fallos de constitucionalidad, las decisiones del Consejo de Estado, desde hace al menos 21 años han preservado la misma perentoreidad; ni resoluciones contrarias a esta premisa, ni decretos en contravía de normas superiores, ni uno que otro aparte de decisiones judiciales sacados de contexto, pueden legitimar indebida apropiación de recursos públicos.

4. RESPONSABILIDADES FISCALES DE LOS ACTORES DEL SISTEMA

Teniendo en cuenta los términos de los contratos suscritos entre los consorcios administradores del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) y el FOSYGA, y de acuerdo a las obligaciones del administrador fiduciario, así como la especifica circunstancia de que precisamente en este momento esta liquidándose el inmediatamente anterior al hoy vigente, se impone incluir dentro de las obligaciones del consorcio administrador, la obligación de restituir al FOSYGA los recursos pagados sin el lleno de requisitos preestablecidos o no siendo debidos, por culpa de este.

A este respecto, obviamente la CGR no solo ha iniciado procesos por algunos conceptos, sino que por lo demás, deberá establecer en cada caso concreto, si las fiduciarias administradoras, debían o no efectuar los giros y si habiéndolos hecho sin ser estos procedentes, actúa en contravía de los deberes fiduciarios, con dolo o culpa grave, de tal manera que resulte dicho consorcio administrador, como responsable fiscal o no. Así mismo, merece especial atención por parte de quienes liquiden dicho contrato, el cumplimiento a cabalidad de los compromisos asumidos en cuanto a sistemas de información.

Advertir que se debe examinar si existe corresponsabilidad de este actor del sistema, no podrá ser invocado en los procesos fiscales como causal de recusación, precisamente porque el ente de control se limita en este como en los otros caso, a identificar una causa de pérdida o desvío de recursos, sin perjuicio de La identificación del daño causado, el nexo causal y el autor, en cada caso.

La CGR ha puesto especial atención a la vigilancia y control de los recursos públicos destinados a la atención de la salud, entiende la complejidad de la situación y en forma oportuna viene haciendo advertencias y determinando las responsabilidades en los procesos previstos legalmente.

El control de la CGR, aunque oportuno y pertinente, es posterior y selectivo y de ninguna manera puede tener el alcance de hacer corresponsable al ente fiscalizador del buen suceso de las medidas que se adopten por los responsables de generarlas.

La CGR celebra los esfuerzos del Gobierno Nacional y promueve la pronta solución a la grave problemática del sector, ejerciendo control prudente pero efectivo en los aspectos y oportunidad autónomamente definidos por este órgano de control y no sin conocer alcance y contenido de las medidas anunciadas para contrarrestar la grave crisis por la que atraviesa el actual sistema de salud en este país.

La oportunidad y el alcance de la intervención de la CGR, se define autónomamente por el responsable de ejercer el control fiscal, sin perjuicio de estar presta a tutelar los más altos intereses de la Nación, dentro de los cuales se cuentan, el efectivo respeto de los derechos humanos, la legalidad y la intangibilidad del patrimonio público.