(Parte I)

Las oportunidades para la autoridad política local en tiempo de democracia

La serie de reformas al régimen municipal  chileno⁵, que se realizan tras la vuelta de la democracia, enfatizan en la democratización  del gobierno municipal (elección de alcaldes  y concejales) y en el establecimiento de  cierto control ciudadano de las autoridades  municipales. Este proceso repercutió en  los municipios andinos en la medida  “que  favore[ció] la formación o al menos una mayor  visibilidad y presencia de entidades locales  andinas como comunidades locales, grupos de  interés, organizaciones de base de distinto tipo,  bases y clientelas locales de partidos, grupos y  redes basadas en el parentesco” (Gundermann  2003:58).

En este contexto, los dirigentes aymaras,  especialmente aquellos con experiencia en la  ciudad o cuentan con formación técnica y/o  profesional, toman el control de los municipios  bajo el régimen democrático, reemplazando  a los alcaldes designados del régimen militar.  Sin embargo, la adscripción étnica tiene una  transversal que comienza a imponerse en la  medida que estos dirigentes alcanzan una  mayor experiencia en los cargos públicos  de los gobiernos locales. A partir de este  entonces, el tema étnico se vuelve un medio  eficiente de tratamiento de los problemas  socioeconómicos por el fomento de políticas  de desarrollo local, apoyadas por organismos  de cooperación internacional.

El proceso descentralizador también alcanzó  a nivel regional bajo el actual gobierno de la  Presidenta Michelle Bachelet, al haber creado  la Región XV, Arica-Parinacota, según Ley  Nº 20.175 de abril de 2007, restaurando a la antigua provincia de Arica, del período peruano,  sus límites y su independencia de la provincia  de Tarapacá, a la que fue anexada a partir de  1929. Putre es el principal municipio chileno  de la triple-frontera, actualmente capital de  la provincia de Parinacota, una de las dos de  la nueva región de Arica-Parinacota. 

Putre, una antigua localidad de unos mil  doscientos habitantes cuyas calles recuerdan  el vínculo colonial entre Arica y Potosí, ha  tenido durante el siglo veinte importancia  geopolítica y, por lo mismo, ha albergado a  un importante contingente militar que, sin  dudas, afectó en la conducta e identidad de  los habitantes de esta localidad. Empero, en  estos días es el eje de uno de los proyectos  más interesantes que haya surgido durante la  última década: Alianza Estratégica Aymaras  Sin Fronteras (AE). El alcalde de este pueblo,  Francisco Humire Alejandro, es el líder natural  de este proyecto que reúne a 56 municipios  de los tres países, abarcando una población  aproximada de ciento ochenta mil personas, y  que ha interesado a organismos internacionales  como el Banco Interamericano de Desarrollo  (BID) y la ONG CeSPI, entre otros. También  ha incorporado a gobiernos nacionales como  el de Chile, gobiernos regionales como el  de Tarapacá y el de Tacna, ONG nacionales como el Centro de Estudios y Servicios  Multidisciplinarios INTI de Bolivia. 

¿Cómo se llegó a la formulación de este proyecto? Posiblemente las debilidades de esta  región pobre y marginal, lejana e inhóspita, sufrieron una metamorfosis gracias a la doble  tendencia de globalización por un lado y  descentralización por otro, en fortalezas que  dirigentes bien enfocados fueron capaces de  transformar en oportunidad.

Aymaras sin fronteras

Los altos índices de pobreza en las comunidades aymaras de Perú, Bolivia y Chile⁶ , su  condición de marginalidad, la expulsión de su  población joven, la existencia de municipios  con escasos recursos operativos, carencia de  servicios básicos de salud y educación, la falta  de caminos pavimentados, la pérdida de la  lengua vernácula, el deterioro de la producción  agropecuaria, etc., se transformaron en una  problemática imposible de eludir por los gobiernos regionales y nacionales, y en un tema  de interés para organismos internacionales  de cooperación⁷.

Los municipios rurales chilenos encontraron un  medio eficaz de reunión en la Feria Regional  Andina de 1998, año en que se funda además  la Asociación de Municipios Rurales, como dos  patas de una mesa que comenzaba a construirse. También en Bolivia las Asociaciones de  Municipalidades de La Paz (AMDEPAZ) y de  Oruro (AMDEOR) y en Perú la Asociación de  Municipalidades Rurales de Tacna (AMRAT)  se integraron a la AE.

En el año 2000 la tercera FERAN se internacionaliza con la presencia de municipios de  Charaña y Arequipa, transformándose en una  plataforma de encuentro que fue creciendo  año tras año, ocupándose de problemas como  la transferencia tecnológica en las áreas de  artesanía, agricultura, turismo y ganadería.

Una tercera pata de la mesa la constituye la  entrada en escena del especialista peruano  Nilo Meza Monge (2005), quien apoya a  Francisco Humire desde Tacna, acordando  la elaboración del megaproyecto Alianza  Estratégica  “Aymaras Sin Fronteras”, proyecto que se realiza el nueve de noviembre de  2001, bajo el nombre de Alianza Estratégica  Aymaras Sin Fronteras. 

Una vez definida la AE y aprobado su nombre  por las cancillerías⁸, emerge una cuarta pata  de la mesa: los gobiernos regionales y nacionales. Los gobiernos de Tacna y de Tarapacá  se   comprometieron  con  e l  proyecto,  así  como el gobierno nacional de Chile, a través  de la Subsecretaría de Desarrollo Regional  (Subdere). 

Si nos preguntamos cómo surgió la Alianza  Estratégica  “Aymaras Sin Fronteras”, en busca  de personas responsables, todo indica hacia  una persona: Francisco Humire. Es sorprendente conocer la biografía de Humire en  consideración del poder alcanzado por su  gestión como alcalde rural y presidente de  AE. Nació en una estancia pequeña, cercana  a Parinacota, llamada Murmuntani, que no  tenía escuela durante la niñez de Humire.  Hijo de un pastor de ganado andino, siendo  el mismo pastor cuando pequeño. Debió  enfrentar la pobreza y la discriminación en  la ciudad de Arica, que fue a la vez una etapa  de socialización política importante. Humire  ha logrado comprender las necesidades del  mundo andino, dándole gran relevancia a la  identidad aymara por sobre la identidad nacional. En palabras del propio Humire:  “Antes de las fronteras nacionales la región Aymara  era una sola, seguramente con problemas como  los tiene cualquier región del mundo. Cuando  se definen las fronteras nacionales llegaron los  problemas ya que nos dividieron”⁹.

Por otra parte, Humire aceptó la institucionalidad vigente para el logro de sus objetivos y  poder acceder a las oportunidades de la globalización con apoyo técnico gubernamental y no  gubernamental, expresado fundamentalmente  a través de la cooperación descentralizada. A  saber:“Si bien hemos logrado que los organismos de cooperación internacional se fijen en la  Alianza, y por otro lado los organismos como la  Cancillería también se preocupen de nuestras  iniciativas, es imposible pensar la gestión de la  Alianza como esfuerzos aislados.

Es necesaria una sinergia que permita generar  convenios y otro tipo de alianzas. A fines del  año pasado el Gobierno Regional por medio de  la SUBDERE ha logrado asignar profesionales  abocados a la posibilidad de que la Alianza se  configure como una entidad de derecho. Hay  acercamientos que están dirigidos a que los  Gobiernos Regionales otorguen una personalidad jurídica a la Alianza, esta es una propuesta  que se ha hecho extensiva al GORE de Arica y  Parinacota, siendo ellos los que han asignado  profesionales”.

“Los apoyos de los Gobiernos Regionales son  importantes, ya que muchas de las aplicaciones de los intereses de la Alianza pasan por la  sensibilidad que ellos y otros agentes regionales  tengan hacia el mundo Aymara”.

Humire considera que ellos tienen las ideas  más claras que los representantes de los  gobiernos regionales, respecto del desarrollo transfronterizo, pero entiende que debe  trabajar con ellos, sin perder por tanto su  finalidad última: la unidad aymara trinacional.  En palabras del propio Humire, lo destacable de la AE es precisamente su carácter  étnico: “Nosotros tenemos un sustento cultural  que nos hace distintos a otras regiones ya que  somos Aymaras. La Alianza busca el otorgar  fuerza al movimiento indígena haciendo resurgir  una organización que tiene un pasado milenario.  Desde tiempos Tiwanaku que esta zona tiene algo  especial, una concepción regional con una base  étnica que es necesario reivindicar”.

“Se tenía muy en claro que sin una organización  poderosa desde la periferia, nuestros problemas  no tendrían forma de hacerse notar. Desde la  capital o desde el extranjero se tiene la idea de  que Chile es un país en desarrollo y esas cosas,  pero no es así en las zonas extremas. Por ejemplo,  en estos momentos en General Lagos, Colchane y  Ollagüe los municipios están peleando por tener  24 horas de energía eléctrica –actualmente solo  tiene por 3 horas–. Entonces cuando las exigencias  rayan en las necesidades básicas hay que tomar  cartas en el asunto”.

Observamos que la perspectiva de Humire es  panandina, pero que no es contestataria hacia  el poder político de los estados nacionales,  sino más bien es una demanda institucional,  donde lo político se pone al servicio del requerimiento étnico.

“A pesar de estos problemas concretos, no descuidamos el pasado y nuestras reivindicaciones  como pueblo, estamos muy conscientes que a nivel comunal y a nivel territorial, cada municipio y cada alcalde tiene y enfrenta problemas  concretos que tienen que ver con la pobreza y  marginalidad. Si nosotros como autoridades  con ascendencia e identidad indígena Aymara  no somos capaces de atacar y solucionar estos  problemas, es difícil que otra persona sin esta  visión regional lo haga”.

“Nuestra labor de Alcaldes nos hace –por la  naturaleza de nuestro cargo– tener una visión  regional y tener conciencia plena de los problemas  de nuestras comunidades. Ahora no es novedad  que las autoridades rurales tengan la noción de  macrorregión, entonces si las particularidades de  la zona Aymara son las mismas en los tres países,  el sentido común nos lleva a buscar soluciones  comunes para la región Aymara”. Humire logra unir la capacidad política del  gobierno local con la problemática aymara  transfronteriza, sin considerar los conflictos  diplomáticos entre un país y otro¹⁰, poniendo  por sobre ellos la identidad aymara. En este  punto Humire está muy próximo a comprender  las oportunidades que la globalización puede  ofrecer a demandas locales con identidad  territorial.

“Alianza Aymaras Sin Fronteras ha demostrado  que sus miembros poseen un capital cultural que  sobrepasa la función de Alcalde, ya que muchas  veces esto implica un sacrificio enorme que quita  tiempo y quita recursos personales. 

“Cuando comenzamos, la visión que tenía era incomprendida. Muchas veces el Concejo Municipal  puso trabas como no aprobar platas para realizar  viajes a Bolivia o al Perú. No había una visión  de integración, había un encapsulamiento hacia  lo meramente local. Además existía una desconfianza de lo que efectivamente se podía lograr  con la Alianza”.

“Para salir de estos amarres muchas veces  tuve que sacar plata de mi bolsillo para poder  recorrer los municipios bolivianos o peruanos,  debía pedir permisos administrativos o incluso  usar mis vacaciones para hacer esta gestión. A  muchos les puede parecer que esto puede resultar  incompatible con la labor alcaldicia, pero para  mí era algo personal”.

¿Cómo el hijo menor de seis hermanos de un  humilde campesino aymara pudo transformarse  en alcalde del principal pueblo del altiplano  ariqueño y presidente de AE  “Aymaras Sin  Fronteras”? Un titular del periódico La Voz de  Parinacota describe a Francisco Humire de la  siguiente forma:  “Denominación común de  su vida ha sido tomar iniciativas drásticas  que le han impuesto caminos tan desconocidos como inesperados: pastor, mozo,  almacenero, jornalero, ganadero-carnicero y  próspero industrial panificador, el destino le  tenía bajo la manga una carta imprevista que  lo marcó para siempre: la gestión pública”.  Francisco Humire es militante del partido  Unión Demócrata Independiente (UDI), por  lo mismo, cuenta con el respaldo del senador  por Tarapacá (que incluye a Arica-Parinacota)  de ese partido Jaime Orpis; también goza del  apoyo de los comerciantes e industriales de  Arica-Parinacota. A pesar de su origen, se  puede afirmar que Francisco Humire forma  parte de la burguesía aymara transfronteriza,  cuya principal expresión social y económica  es identificable en La Paz, Bolivia. 

La última pata de la mesa de la AE fue salir  al encuentro de la globalización. En enero del  año 2002 lograron un apoyo del Banco Mundial  para la realización de eventos en Perú, Bolivia  y Chile, en abril de 2004 de la Cooperación  belga, en abril de 2006 la ONG italiana CeSPI  le presta asesoría para presentar el proyecto  de los circuitos turísticos integrados al Banco  Interamericano de Desarrollo (BID).

¿Se podría afirmar que estamos en presencia  de un fenómeno de  “glocalización”? Para  Daniel Bello, AE es una organización internacional sin fines de lucro, que  “mediante  la articulación y cooperación a través de las  fronteras, la organización busca implementar  y gestionar políticas que fomenten el desarrollo de la comunidad en las siguientes  áreas: agricultura, infraestructura, pequeñas  empresas, recursos naturales, energía, cultura,  educación, salud, derechos civiles, participación  política y desarrollo económico. Como primer  paso en la consecución de los objetivos antes  señalados, y en respuesta a las transformaciones que se han venido dando en relación  a la institucionalidad política en el marco de  la glocalización –con el ánimo de integrarse  a lo que Castells llama el Estado-red–, la  organización, impulsada por su presidente  –el actualmente alcalde de Putre–, Francisco  Humire, se preocupó de crecer construyendo  fuertes lazos, principalmente intermunicipales,  dentro y a través de las fronteras de Chile, Perú  y Bolivia, al tiempo que definía metas amplias  e identificaba posibles proyectos específicos  para adoptar y ejecutar (Bello 2007).

La triple-frontera andina, sus desafíos y  amenazas

En Sudamérica existen trece puntos tripartitos;  Chile participa de dos: el tripartito Bolivia,  Argentina y Chile, que algunos autores han  denominado como  “región circumpuneña”  (Benedetti 2005), y aquel entre Bolivia, Perú  y Chile, la triple-frontera andina. Ambos tripartitos comparten el histórico problema de  la marginalidad territorial y política. La región  circumpuneña lo sufre aún más, a pesar de  estar rodeada de grandes reservas naturales,  donde operan corporaciones internacionales  y empresas nacionales privadas y estatales,  especialmente de la gran minería del cobre. Si  se analizan los otros tripartitos en su mayoría  sufren de problemas similares, especialmente porque se ubican al interior del continente,  sufriendo, además de los conflictos propios de  las fronteras internacionales, el problema de los  espacios marginales.

Existe, sin embargo, un tripartito que podríamos  denominar central, es la llamada  “TripleFrontera”, como nombre propio, donde se  ubican las ciudades de Foz de Iguazú (Brasil),  Ciudad del Este (Paraguay) y Puerto Iguazú  (Argentina). Esta región es conocida por su importancia turística, comercial y energética, que  genera gran dinamismo en las fronteras. Las  triple-fronteras en general y esta en particular  se han transformado en objetivos estratégicos  a escala internacional (especialmente de los  Estados Unidos) por ser territorios propensos para el contrabando, el narcotráfico y el  terrorismo¹¹. La Cámara de Representantes  de los EE.UU. habría aprobado  “una moción para que George W. Bush pida la formación  de una fuerza de tarea para actuar contra el  terrorismo en el hemisferio occidental, especialmente en la zona de la Triple-Frontera”, lo  que se une a la importante presencia militar  norteamericana en Paraguay.

La tendencia mundial, conjeturamos, apunta  hacia una mayor importancia geoestratégica  de las triple-fronteras de cara a una globalización que presiona por la circulación de bienes,  servicios y personas. La tendencia es que estas  zonas de integración pasen de la condición  de marginalidad a otra de centralidad, en  la medida que se consoliden los corredores  internacionales. No obstante, como señala  Witker (2005), también constituyen zonas  en que agentes globales, que giran en torno  a asociaciones ilícitas (narcotráfico y contrabando, fundamentalmente), actúan con cierta  impunidad, trayendo, como consecuencia,  respuestas contradictorias por parte de las  autoridades que cautelan las triple-fronteras.  En este contexto, Grimson señala que en las  fronteras de América Latina actuales la tendencia hacia  “el control sobre las poblaciones  fronterizas parece haberse fortalecido, tanto en  relación a la circulación de personas como de  pequeñas del llamado  “contrabando hormiga”.  Así, en muchos casos, los fronterizos perciben una  mayor presencia estatal. El Estado se retira en su  función de protección y reaparece en su papel de  control y regulación” (Grimson 2004:11).

Si bien se ha extendido esta tendencia en América Latina, podemos decir que la  triple-frontera que analizamos no alcanza los niveles de las zonas problemáticas, aunque el  narcotráfico y el contrabando constituyen dos  problemas que podrían frenar el progresivo  avance de la dinámica transfronteriza presente  en la región. 

Retomando  el  desafío   al  desarrollo que conlleva la Triple-Frontera Andina, la intersección de las fronteras peruana, boliviana y chilena podría ser calificada perfectamente como marginal, pues desde la perspectiva  peruana la frontera sur es una de las zonas más lejanas de la capital, Lima. Algo similar  acontece respecto de Chile, la frontera norte  está aproximadamente a dos mil kilómetros  de Santiago. Si bien para el caso boliviano  la distancia no es relevante, es una de las  áreas más pobres del país, caracterizada por  comunidades indígenas aymaras, por tanto,  desde un punto de vista económico y social  es una frontera occidental de Bolivia marginal, donde la burguesía aymara de La Paz define  el mercado andino controlando los precios  y los circuitos. Los aymaras están presentes  también en Perú y Chile y sus comunidades  representan las áreas de mayor pobreza a  escala nacional en ambos países. 

Sin embargo, aunque resulte paradojal, también sería correcto decir que es un espacio de  gran dinámica poblacional y comercial, donde  existe una plataforma que es capaz de vincular como un pivote al mercado asiático con  el mercado del norte de Chile, sur del Perú,  Bolivia, noroeste de Argentina, Paraguay y el  apetecido mercado brasileño de São Paulo.  Las zonas francas de Iquique (ZOFRI) y de  Tacna (ZOTAC) han contribuido notoriamente  a ese proceso de internacionalización de esta  región supranacional. Aunque es sabido que  dentro de sus dinámicas está el contrabando  transfronterizo, que se ha transformado especialmente para Bolivia en un importante eje  de su economía (caracterizada por las ferias),  donde el mercado de Alto La Paz tiene un papel  dominante. Ha sido especialmente analizado  el contrabando de ropa usada desde Chile que,  según la Cámara Nacional de Industrias, habría  superado las 8.000 toneladas, equivalentes a  unos 40 millones de dólares, generando una  pérdida de unos 500 millones de dólares en el  quinquenio 2000-2005 (6% del PIB), siendo la  industria textil la más perjudicada; empero, ha  surgido una industria, del tipo maquila, que  le agrega valor a la ropa usada, especialmente  en ciudades como Oruro.

Decir que esta región supranacional está  lejana de los centros económicos y políticos  de los tres países, es una verdad innegable, en  otras palabras, un territorio marginal desde  la perspectiva de los estados nacionales de  Perú, Bolivia y Chile. Sin embargo, desde  una  perspectiva internacional es región notoriamente central gracias a la definición, por un lado, de la Zona Franca como cabeza  de playa de la economía del sudeste asiático  y, por otro, por ser la posible área de salida  de los corredores bioceánicos, cuyo principal  producto de exportación sería la soya del  Brasil. La presencia no sólo de transnacionales, como aquellas de la gran minería del  cobre, sino también de organismos políticos  internacionales, estatales y no gubernamentales, ha demostrado que esta región está  enfrentando una marcada inserción en la  globalización. Este fenómeno descrito en la  triple-frontera no está exento de procesos  internos de exclusión, donde campesinos  andinos de los tres países quedan excluidos  de los beneficios de la  “glocalización”, donde  una burguesía aymara transfronteriza domina  los circuitos comerciales y la ayuda nacional  e internacional. 

(Parte III)

[5] Se trata de la Ley N° 18.695, Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que entra en vigor en 1992,  no habiendo hasta la fecha reformas sustantivas en el  régimen municipal. Por lo que se refiere a este proceso en  Bolivia, constituye el país donde se han hecho mayores  avances, aunque la activación de los municipios rurales  no fue concretada antes de la reciente reforma de 1994, las transferencias de recursos son altas y los gobiernos  locales tendieron a mezclarse con los sistemas de autoridad consuetudinarios dominantes en la etapa previa.  Las asociaciones de municipios y mancomunidades, más  cercanas al sistema tradicional del ayllu, son numerosas  y tienen un peso cierto en el sistema político nacional.  La participación de las tres mancomunidades de La Paz,  Oruro y Potosí desde el año 2006 es bastante activa; sin  embargo, la percepción conflictiva de la frontera con  Chile, a propósito del tema marítimo, restringió el peso  de la parte boliviana a una acción muy regional, hasta el  involucramiento reciente y sobre todo formal del centro. En  efecto, el año 2002 se registraron más de mil autoridades  municipales (entre alcaldes y concejales), constituyendo  el 62% del espectro municipal boliviano. Ver: Albó, X. y  Quispe, V. (2002), Quiénes son indígenas en los gobiernos  municipales, Ed. Plural, La Paz, Bolivia, pág. 140. En Perú, si bien el proceso de descentralización va avanzando con la elección del consejo regional, recobrada  desde el 2001, la  “democradura” fujimorista recentralizó  abruptamente el sistema político, y la dependencia  directa de los espacios locales al centro durante este  periodo dejó huellas, profundizando una cultura política  local que, muchas veces, se manifiesta en una actitud de  esperanza  “localista” sin iniciativa muy fuerte en cuanto  a asociaciones de municipios o integración territorial. De  hecho, en el caso de Tacna la AMRAT fue fundada por los  mismos miembros de la ONG ICOR, quienes trabajan  para promover la AE. La AMRAT fue desactivada al mismo  momento que la AE, y a partir de 2006 fueron los mismos  miembros de ONG quienes remotivaron a los alcaldes  a seguir con el proyecto. Incluso algunos alcaldes, sobre  todo del lado peruano, esperaban ver los  “resultados” de  la alianza antes de seguir comprometiéndose.

[6] Según los datos del PNUD en los linderos inferiores  del  “desarrollo humano”.  “De hecho, el índice de desarrollo humano de la región que abarca las ciudades y pueblos  miembros de la AE es mucho menor que el de cualquier  otro país de América Latina: .499, bastante inferior que el  .635 de Nicaragua, que tiene el índice más bajo de Centro  y Sudamérica. Para poner en perspectiva el índice de desarrollo humano de la AE de .449, esa calificación situaría la  Alianza Estratégica en el percentil 13,9 entre los países del  mundo, quedando en el lugar 149 de un total de 176 países  (Chile se califica en el lugar 38; Perú, en el 82 y Bolivia en el  114)”.  Bello, Daniel (2007), Alianza Estratégica Aymaras  Sin Fronteras. Una respuesta territorial a los desafíos de la  globalización, artículo presentado a la revista Si Somos  Americanos, INTE, Iquique.

[7] V.gr., han mostrado interés en esta zona transfronteriza organismos de cooperación como la Agencia de  Cooperación del Japón (JICA) y la ONG italiana CeSPI,  entre otros. 

[8] Su nombre original habría sido Alianza Estratégica  Trinacional Aymaras Sin Fronteras. El concepto Trinacional  no habría sido aceptado por las cancillerías y gobiernos  nacionales.

[9] Entrevista realizada al alcalde y presidente de AE,  Francisco Humire Alejandro, febrero 2008.

[10] Bolivia y Chile no tienen relaciones diplomáticas  desde 1978.

[11] Como señala Iván Witker, se sitúa dentro de  “las  llamadas zonas problemáticas o  “áreas sin ley (outlaw areas)  o espacios sin gobierno, según las denomina Oppenheimer.  Este último identifica los siguientes puntos fronterizos: el  corredor Tabantinga-Leticia en la frontera de Colombia con  Brasil, la zona del lago Agrio entre Ecuador y Colombia, la  selva del Darién en Panamá, Surinam y varios lugares en  países del MERCOSUR, destacando la Triple Frontera entre  Argentina Paraguay y Brasil”  Witker, I. (2005), La Triple  Frontera: la incertidumbre en el nuevo escenario APEC, en  Ross, C. (Editor), Chile y APEC 2004. Al encuentro de una  oportunidad, Ediciones Instituto de Estudios Internacionales, Universidad Arturo Prat, Iquique, p. 131.