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Sistema Nacional de Planificación, Municipio y Participación (Notas)


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25/05/2011

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El Sistema Nacional de Planificación podría convertirse en un interesante elemento de discusión e intercambio de opiniones, en los sectores de vanguardia del movimiento social venezolano. La discusión se origina de la evaluación de las posibilidades reales que tienen los ciudadanos y ciudadanas, las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales de incidir -con eficacia-, en los procesos de formulación de políticas públicas.

 

La participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos es un elemento distintivo en el modelo de organización político-territorial de Venezuela. De hecho, la cualidad participativa es consagrada en la Constitución como rasgos del gobierno (artículo 6) y la administración pública (artículo 141). Además, la participación se establece como un derecho (artículo 62) y como un deber ciudadano; especialmente en el ámbito local y comunitario (artículo 132).

 

Por otra parte, la planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta también se establece como medio para impulsar un régimen socio-económico fundamentado en la justicia social, la democracia, la eficiencia, la libre competencia, la protección del ambiente, la productividad y la solidaridad.

 

Esto hace que, en la organización del Estado se contemplen instancias que viabilicen la participación popular, la participación ciudadana en la planificación de políticas, programas y proyectos al lado de las autoridades públicas del ámbito nacional, estadual y local. Así encontramos al Consejo Federal de Gobierno (aún pendiente por instalarse), los Consejos Estadales de Coordinación y Planificación de Políticas Públicas (uno por cada estado) y los Consejos Locales de Planificación Pública (uno en cada municipio). 

 

Lo más importante es comprender que, en el caso venezolano existe un mandato claro de planificación participativa que recorre vertical y transversalmente toda la organización federativa. En cada uno de los niveles político-territoriales de la República existe una instancia que agrupa a las autoridades públicas y la representación de la sociedad civil o de las comunidades organizadas y, donde es resaltante la elaboración de un plan de desarrollo. En el caso de las instancias de gobierno estadal y local, los gobernadores y los alcaldes son los responsables de ese proceso.

 





La aspiración de establecer un sistema de planificación en Venezuela, no es reciente. En una apretadísima síntesis de “la historia de la planificación” en el país, se puede afirmar que ésta se inicia en el año 1936 con la elaboración del “Programa de Febrero” (de contenido social) en la recién empezada gestión del General Eleazar López Contreras. De allí en adelante y, en medio de una Venezuela convulsionada por cambios, recambios y revoluciones, podemos ubicar y de nuevo bajo el gobierno de otro militar, el General Marcos Pérez Jiménez, la elaboración del primer “Plan Nacional de Obras Públicas”; contentivo de una visualización del país de largo plazo.

 

Fue con el establecimiento del sistema político democrático representativo, a partir de 1958, cuando la planificación comienza a implementarse como una técnica de gobierno. Es así como, bajo la inspiración de Enrique Tejera Paris, se crea una agencia de planificación central, con la denominación de Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República, mejor conocida como CORDIPLAN.

 

Y con CORDIPLAN, llega la ilusión (muy loable; por cierto) para cada uno de los gobiernos democráticos de promover y alcanzar el desarrollo nacional mediante la planificación, más exactamente por medio de la ejecución de programas y proyectos contenidos en Planes Quinquenales de Desarrollo. Cabe recordar que, la planificación quinquenal fue la estrategia de desarrollo emprendida por la Revolución Bolchevique, en los comienzos de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas a partir del año 1917. La planificación quinquenal fue una añadidura “técnica y política” importada con asepsia por numerosos gobiernos latinoamericanos desde 1945.

 

La vía al desarrollo de manos de la planificación estatal, supone justamente eso: un supuesto desarrollo donde el elemento o motor central es el Estado y no la sociedad. Y ese modelo de desarrollo estatista es el que ha predominado en el país durante los últimos sesenta años. El sistema de planificación nacional se convirtió en un elemento discursivo y técnico en la burocracia pública venezolana especializada. En tal sentido, la creación de instituciones estatales orientadas al fortalecimiento y articulación de las capacidades de planificación y de programación presupuestaria del sector público nacional; así como la introducción de nuevas técnicas de planificación y el reordenamiento de las dependencias encargadas de la información estadística, fueron una preocupación constante.

 

El impulso de los organismos regionales de desarrollo, (las populares Corporaciones) y las oficinas regionales de coordinación y planificación fueron también otras iniciativas para consolidar un Sistema Nacional de Planificación. A partir de los años ochenta y, a propósito de la Enmienda N°2 de la Constitución de 1961, la planificación nacional cobra un mayor auge. La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) y la misma CORDIPLAN, profundizan sus esfuerzos técnicos sobre el propuesto sistema. Hacia finales de esa década y, a raíz del inicio del proceso de descentralización se crean los Consejos Estadales de Coordinación de Políticas, como un mecanismo que permitiera la sincronización de las políticas públicas nacionales con aquellas del ámbito estadual. Dentro de ese contexto -y apuntalada por el enorme peso económico-financiero de un Estado petrolero-, la planificación con mayor o menor intensidad se consideró siempre como una herramienta estratégica para alcanzar el desarrollo en el país.  





 

Con el proceso constituyente realizado en el año 1999, la planificación ingresa con mayor fuerza a la Carta Magna. En efecto, en su artículo 299 se establece con claridad que “…el Estado, conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional… mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta”. De esta forma, se introdujo en Venezuela; aunque con ciertos matices, uno de los principios elementales del socialismo real, como lo es el de la planificación económica centralizada.

 

En los Lineamientos Generales de Desarrollo Económico-Social 2001-2007, el diseño e implantación del Sistema Nacional de Planificación se convierte en uno de los objetivos a conseguir, para el consecuente establecimiento de la democracia bolivariana. Empero el cumplimiento de los “requerimientos técnicos” para la implantación del Sistema Nacional de Planificación; como tantas cosas, no se alcanzaron.  Veamos.

 

Uno de los soportes para el establecimiento del Sistema de Planificación era la vinculación de los procesos de planificación, presupuesto y gestión en el sector público. Y este soporte estuvo lejos de ser alcanzado. Entre otras nimiedades por el crecimiento desordenado de la administración pública y por la consolidación de una racionalidad clientelista de ciertas políticas públicas.

 

Otro requerimiento del Sistema Nacional de Planificación, en el período 2001-2007 era la implantación del “presupuesto plurianual”. La Ley Marco del Presupuesto Plurianual sería elaborada por el Ministerio de Planificación y Desarrollo (sustituto de CORDIPLAN; por cierto), por el Ministerio de Finanzas y por el Banco Central de Venezuela. Sin embargo, después de siete años, el mayor logro de esta propuesta fue su posposición en forma indefinida.

 

El tercer requerimiento técnico del Sistema Nacional de Planificación era el fortalecimiento de los sistemas de información y estadísticas nacionales. Al respecto, salvo la desaparición de la antigua Oficina Central de Estadística e Informática, son pocos los avances que muestra el gobierno en el tema.

 

En este período, 1999-2007, quizás el establecimiento de “mecanismos que facilitasen la participación de los ciudadanos y de la sociedad organizada en los procesos de planificación” (es decir, la creación del Consejo Federal de Gobierno, los consejos estadales de coordinación y planificación y los consejos locales de planificación público) fue el requerimiento del Sistema Nacional de Planificación que más conozcan los activistas sociales y comunitarios. Y allí tampoco el gobierno cumplió enteramente sus metas.

 

La creación del Consejo Federal de Gobierno (artículo 184 de la CRBV), fue cancelado por el Ejecutivo Nacional al devolver su ley de creación a la Asamblea Nacional. Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (artículo 166 de la CRBV), si bien fueron creados en todos las entidades federales han demostrado un bajo rendimiento institucional; golpeando de esta manera los derechos de participación y protagonismo popular, contemplados en la Constitución Bolivariana y su marco legal respectivo.

 

Sobre los Consejos Locales de Planificación Pública (artículo 182 de la CRBV), la evaluación institucional no es mucho mejor. Los CLPP nunca lograron consolidarse como las instancias de cogobierno municipal para lo cual fueron concebidas en el proceso constituyente del año 1999. La indiferencia de la sociedad civil y la resistencia de todos los gobiernos locales, contribuyeron a su fracaso.  Sería injusto; sin embargo, no reconocer ciertas iniciativas estatales destinadas a fortalecer estas instancias; tales como: el “Proyecto de Capacitación y Asistencia Técnica  en Planificación y Ejecución de Proyectos para Gobernaciones y Alcaldías” del Ministerio de Planificación y Desarrollo. Fuera de esto y de la aprobación de la Ley Orgánica de Planificación en el 2001, que tampoco transcendió por su baja aplicación, el Sistema Nacional de Planificación fue una entelequia.

 

En este contexto, el avance más sustancial del Gobierno Nacional fue el impulso de los consejos comunales como mecanismos de participación ciudadana destinados a incidir directamente en los procesos de formulación (y por lo tanto, de planificación), ejecución y control de políticas públicas. Hacia el año 2007; según cifras oficiales, suministradas por voceros gubernamentales, los consejos comunales alcanzaron los dieciocho mil (18.000), en todo el país. Sin embargo, su articulación al sistema nacional de planificación no se realizó.

 

 A partir de 2006 y, luego de la reelección en la Presidencia de la República del Comandante Hugo Chávez, la articulación del sistema nacional de planificación retoma su importancia; partiendo de la realización de múltiples estrategias como fueron: i) la implementación del Estado Comunal (la Nueva Geometría del Poder); ii) el impulso legislativo del poder popular; iii) la reforma administrativa del aparato público central;  iv) la creación del Consejo federal de Gobierno, mediante su Ley y Reglamento Orgánicos. Veamos.

 

La implementación del Estado comunal visualiza el socialismo que propone el actual gobierno para Venezuela. El cual supone: un nuevo ordenamiento territorial, basado en la comuna; un modelo económico basado en la propiedad social y la planificación centralizada; y,  una nueva forma de participación ciudadana tutelada en la gestión de gobierno. El Estado comunal posee una base técnica en el Plan 2007-2013 (Proyecto Nacional “Simón Bolívar”).

 

Con la fusión de los Ministerios del Poder Popular de Planificación y Desarrollo y el de Finanzas Públicas, el Gobierno Nacional resolvió (al menos formalmente) la vinculación de los procesos de planificación, presupuesto y gestión en el sector público.

 

A partir de 2007 y durante el período de la Ley Habilitante, se promulgaron entre otras, la Ley Orgánica de Administración Pública y la Ley Orgánica de la Comisión Central de Planificación que consolidan institucionalmente el sistema de planificación pública centralizado. En el 2009 se aprobó una reforma de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales. En el año 2010 se promulgaron la Ley y Reglamento del Consejo Federal de Gobierno, la Ley Orgánica del Poder Popular, la Ley Orgánica de las Comunas, la Ley Orgánica del Sistema de Economía Comunal, la Ley Orgánica de Contraloría Social, la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, la reforma de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación, la reforma de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública y la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

 

La promulgación de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno (CFG) y Reglamento Orgánico, generan una serie de cambios trascendentales en la estructura político-territorial. La LOCFG conceptualiza la federación como organización política para construir el socialismo y, como estrategia de enfrentamiento de clases y de imposición de la propiedad social. Así mismo, conceptualiza la descentralización como medio de transferir competencias de estados y municipios a organizaciones de base; mediante decretos del Presidente de la República. De igual manera, reconoce como organizaciones de base del poder popular tan sólo a las registradas en el Ministerio del Poder Popular para la Participación Ciudadana. Promueve la creación de Distritos Motores de Desarrollo decretados por el Presidente de la República, con una autoridad única y con preferencia en el acceso a los recursos del FCI. Y determina una nueva organización político-territorial, al margen de los criterios y mecanismos establecidos en la Constitución vigente.

 

También derivados de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno se desarrollan dos ideas-fuerza que van a ser determinantes en esta etapa de implementación del sistema nacional de planificación pública; a saber: el distrito motor y la comuna. ¿Qué es un distrito motor? Un Distrito Motor es la Unidad Territorial decretada por el Ejecutivo Nacional. Sus limites podrán coincidir o no con los límites político- territoriales de los estados, municipios o dependencias federales. Se designará por cada Distrito Motor de Desarrollo una Autoridad Única de Área, conforme a la normativa aplicable que, a los efectos del presente reglamento se denominará Autoridad Única Distrital. ¿Qué es una Comuna? La comuna es un Espacio socialista definido como la integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida, rasgos culturales, usos y costumbres, que se reconocen en el territorio, en concordancia con un régimen de producción social y el modelo de desarrollo endógeno, sustentable y socialista contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

A los efectos de nuestro estudio, el Reglamento de la Ley del Consejo Federal de Gobierno asienta finalmente la base de un sistema nacional de planificación territorial compuesto: i. El Consejo Federal de Gobierno; ii. Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (uno por cada estado); iii. Los Consejos Locales de Planificación Pública (uno por cada municipio); iv. Los Consejos de Planificación Comunal (uno por cada comuna); v. Los Consejos Comunales (cada consejo comunal es una unidad de planificación)

 

El sistema de planificación territorial participativo delineado por el Reglamento Orgánico del Consejo Federal de Gobierno se desarrolla a plenitud por la reforma a la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular. En efecto, la nueva  LOPPYP tiene por objeto desarrollar y fortalecer el concepto de Poder Popular; mediante el establecimiento de los principios y normas que sobre la planificación rigen a las ramas del Poder Público y las instancias del Poder Popular; así como la organización y funcionamiento de los órganos encargados de la planificación y coordinación de las políticas públicas, a fin de garantizar un sistema de planificación que tenga como propósito el empleo de los recursos públicos dirigidos a la consecución, coordinación y armonización de los planes, programas y proyectos para la transformación del país; a través de una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta, para la construcción de la sociedad socialista de justicia y equidad.

 

Y esta ley ratifica, como componentes del sistema nacional de planificación (partiendo de una definición territorial), al Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, los Consejos Locales de Planificación Pública, los Consejos Comunales de Planificación y los Consejos Comunales. De esta manera, se cierra el ciclo institucional de creación de un sistema de planificación pública con participación ciudadana. 

 

Dos componentes institucionales son directamente afectados por la implementación del sistema de planificación en  esta etapa. Ellos son el municipio y dentro de su estructura el consejo local de planificación pública. Con la reforma a la Ley del Poder Público Municipal, el municipio se ve debilitado por la incorporación de las comunas en la LOPPM, como entidades locales, excluidas de la aplicación de los instrumentos jurídicos municipales y de diferentes leyes sobre el régimen municipal. Se busca modificar varios artículos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, a partir de los cuales las comunas y los consejos comunales son reconocidos como los actores organizados del poder popular, desplazando a los vecinos organizados y a las asociaciones vecinales en las transferencias que deben hacer los estados y municipios, hacia las comunidades organizadas.

 

De la misma manera, se elimina la elección universal, directa y secreta de los miembros de las juntas parroquiales para incorporar en la reforma legal, un sistema electoral de segundo o tercer grado; atendiendo al cristal con que se mire la materia electoral. No se toma en cuenta a todos los vecinos electores de cada parroquia, debidamente inscritos en el Registro establecido por el CNE; sino a la figura de los voceros y voceras de los consejos comunales, designados por sus asambleas de ciudadanos, para que sean los “grandes electores” de los integrantes de las juntas parroquiales comunales. Es una decisión injusta y antidemocrática; pues allí se violan los artículos 5, 63, 70 y 182 de la Constitución Nacional.

 

La autonomía municipal es golpeada por la subordinación de las pautas de la planificación municipal a los contenidos del Plan Nacional “Simón Bolívar”, contentivo de las líneas generales anunciadas y elaboradas por el Presidente de la República en Septiembre de 2006 que fueron aprobadas por decisión de la Asamblea Nacional en Septiembre de 2007. Este “Plan Nacional” tenía como presupuesto la aprobación; mediante el referendo popular de la Reforma Constitucional, negada en el referendum del año 2007.

 

La reforma de la LOPP trae consigo a las Juntas Parroquiales Comunales como administradoras de las parroquias, con las siguientes funciones: articular los órganos del poder popular y el poder público municipal, consultar a los órganos del poder popular sobre los proyectos que presenta el municipio, evaluar planes y proyectos que se ejecuten en la parroquia, facilitar la construcción de los ejes comunales, coadyuvar con la realización de las políticas del Estado, servir como centro de información para identificar prioridades, promover la corresponsabilidad, el protagonismo y la participación ciudadana, promover los servicios públicos, la seguridad ciudadana y la defensa integral de la nación, promover los servicios y políticas dirigidos a la infancia, adolescencia, comunidades indígenas y personas discapacitadas y colaborar con la Sala Técnica del CLPP.

 

También la reforma de la LOPPM asigna a los Consejos Comunales, los siguientes deberes y derechos: participar en la gestión y fiscalización del mantenimiento y conservación de espacios públicos, participar en el ejercicio del control social de las políticas públicas, impulsar iniciativas legislativas, promover la integración, la solidaridad y el consenso, informar a los organismos competentes de las deficiencias en la prestación de los servicios públicos.

 

Por su parte, con la reforma de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, los CLPP modifican sustancialmente su objeto; pues los convierte en órganos para la construcción del socialismo y de tutelaje a la participación ciudadana. Por otra parte, reduce la representación o vocería vecinal al eliminar el criterio socio-demográfico, modifica la representación sectorial y la ubica bajo el control de Ministerio de las Comunas, elimina los consejos parroquiales de planificación y sus asambleas, e impone -como sujetos de la descentralización-, a entidades del poder popular e incorpora a la representación de las comunas; mediante la vocería de los consejos de planificación comunal.  





Etiquetas:   Política

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